La acción pública urbanística comprende también a los aspectos ambientales del Plan General.

Sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Cantabria de 10 de noviembre de 2017. Sala de lo Contencioso-Administrativo, MP: María Esther Castanedo García).

Ante la impugnacion de un particular de la aprobacion definitiva del Plan General de Ordenación Urbana de Alfoz de Lloredo, la Administracion codemanda alegó falta de legitimación activa dado que la acción pública urbanística de la actora no pude englobar acciones que supongan impugnaciones en materia de medio ambiente, como las relativas a la memoria ambiental o a la protección de los Lugares de Interés Comunitario. 

La Sala entiende que se deben desestimar las alegaciones de la codemandada ya que la regla general de la legitimación para formalizar recurso ante la jurisdicción contencioso-administrativa se encuentra regulada en el artículo 19 LJCA, disposición normativa que establece en su apartado 1 a) que están legitimados ante el orden jurisdiccional contencioso- administrativo: "Las personas físicas o jurídicas que ostenten un derecho o interés legítimo". Pero, a demás, la legitimación urbanística en el orden contencioso-administrativo es más amplia, al considerarse acción pública. En este caso, la legitimación viene determinada por la invocación de la titularidad de un derecho o interés legítimo, que es el preservar la legalidad urbanística, lo cual supone una relación material entre el sujeto y el objeto de la pretensión. 

La extralimitación denunciada por el Ayuntamiento es respecto a aspectos medioambientales impugnados por el recurrente. La Sala entiende que impugnar el contenido de los informes ambientales, que son instrumentos que integran el PGOU, no supone extralimitarse de lo que es la mera impugnación del Plan en todos sus aspectos y que, como disposición carácter general, regula múltiples aspectos de la vida de los municipios afectados, entre ellos, y como no podía ser de otro modo, el ambiental, que tiene naturaleza transversal y es una imposición para el poder normativo, sin que ello obste a su naturaleza de documento urbanístico integrante del plan, y susceptible de ser atacado en esta vía.

La transitoriedad del Decreto 62/2006, en el procedimiento de concesión de las licencias ambientales en La Rioja.

La entrada en vigor de la Ley 6/2017, de 8 de mayo, de Protección del Medio Ambiente de la Comunidad Autónoma de La Rioja (LPMAR), ha supuesto la derogación de la Ley 5/2002, de 8 de octubre, Protección del Medio Ambiente de La Rioja, del Decreto 62/2006, de 10 de noviembre, por el que se aprueba el Reglamento de Desarrollo del Título I, "Intervención Administrativa", de la Ley 5/2002, de 8 de octubre, de Protección del Medio Ambiente de La Rioja, excepto su titulo IV, referente a las LAM y el anexo V, y del Decreto 20/2009, de 3 de abril, por el que se regula el procedimiento administrativo de evaluacion ambiental de Planes y Programas. 

La transitoriedad del título IV (artículos 55 a 62) del Decreto 62/2006, de 10 de noviembre, por el que se aprueba el Reglamento de Desarrollo del Título I, “Intervención Administrativa”, de la Ley 5/2002, de 8 de octubre, de protección del medio ambiente de La Rioja, producida por mor de la disposición derogatoria única de la Ley 6/2017, de 8 de mayo, de Protección del Medio Ambiente de la Comunidad Autónoma de La Rioja (LPMAR): «Queda derogada [...] b) El Decreto 62/2006, de 10 de noviembre [...] excepto el procedimiento administrativo regulado en el título IV, referido a la concesión de la licencia ambiental y el anexo V…» produce la reviviscencia del procedimiento para el otorgamiento de las licencias ambientales, impidiendo la desregulación administrativa y simplificadora que la LPMAR pretende, hasta que reglamentariamente se desarrolle la misma. Por esto, si el procedimiento administrativo referido a la concesión de la licencia ambiental permanece vigente conforme al Decreto 62/2006, ¿podremos aplicar el procedimiento homónimo establecido en la LPMAR en la resolución de las licencias ambientales? ¿O solo cuando uno no contravenga al otro? ¿Qué plazos rigen? ¿Y cómo entenderá el administrado el silencio producido? Para dar solución a este problema de aplicación, debemos acudir, en primer lugar, al artículo 128 LPAC, que establece que los reglamentos y disposiciones administrativas no podrán vulnerar la Constitución o las Leyes. En segundo lugar, es sabido que las disposiciones administrativas de carácter general se ajustan a la siguiente jerarquía normativa: 1º Decretos; 2º Órdenes acordadas por las Comisiones Delegadas del Gobierno; 3º Órdenes Ministeriales; 4º Disposiciones de autoridades y órganos inferiores y considerar que deberá darse prioridad en la aplicación a las leyes elaboradas posteriormente y aplicar las ya existentes en tanto en cuanto no contravengan a aquéllas, bajo el aforismo lex posterior derogat priori.

En este caso, el Título IV del Decreto 62/2006 está facultado por la disposición derogatoria única de la LPMAR, norma con rango de ley, y las actividades del Anexo V por su disposición transitoria 2ª: « […] estarán sujetas a licencia ambiental, salvo que la actividad, instalación o proyecto quede sujeta a la declaración responsable de apertura en virtud de lo establecido en la presente ley», pero no establece una transitoriedad sobre el plazo de resolución o el sentido del silencio fijado en el Decreto. No obstante, hemos convivido con una pluralidad de disposiciones en lo referente a la implantación de actividades e instalaciones, promovidas por la pretendida simplificación administrativa. A modo de ejemplo, el artículo 9.5 de la Ley 10/2013 establece que «La falta de resolución en plazo por parte de la Administración, de los procedimientos relativos a la creación e instalación de empresas, tendrá efectos estimatorios, excepto en los supuestos en los que una norma de derecho comunitario o una norma con rango legal contenga una justificación explícita que ampare el efecto desestimatorio del silencio administrativo por razones imperiosas de interés general» dejando abierta la denegación de la licencia ambiental que por motivos de salud pública o daños al medio ambiente y de manera motivada, se considere susceptible de ello. El contenido de esta Ley, por ser contraria a la posterior LPMAR, carecerá de vigencia aunque no haya sido expresamente derogada. Igual ocurre con el plazo de cuatro meses que el Decreto 62/2006 destina a la resolución de la licencia ambiental en su artículo 59.1, el cual, por jerarquía normativa, queda derogado por la LPMAR, que reduce a tres meses el plazo de resolución. El artículo 9.4 de la Ley 10/2013, de 21 de octubre, de apoyo a emprendedores, autónomos y pymes había reducido ya a tres meses el plazo de resolución «para la implantación de una actividad económica a los que se refiere la disposición final primera». También la D.A. 1ª de la misma, que modificó la anterior Ley de Proteccion del Medio Ambiente de La Rioja (Ley 5/2002), alteró el sentido del silencio, pasando a ser positivo, como se recoge en su artículo 9.5: «La falta de resolución en plazo por parte de la Administración, de los procedimientos relativos a la creación e instalación de empresas, tendrá efectos estimatorios…» entendiendo el solicitante estimada la solicitud en caso de no caer resolución expresa, para el listado de actividades que se iba a aprobar en virtud de su disposición final: «El Gobierno de La Rioja, en el plazo de tres meses desde la entrada en vigor de esta ley, aprobará una relación detallada de los procedimientos y trámites relacionados con la creación e instalación de empresas», listado que no consta que se llegara a elaborar.

Este esquema procedimental chocaba con el vigente artículo 59.1 del Decreto 62/2006, donde «La Resolución deberá dictarse en el plazo máximo de cuatro meses […]. Transcurrido el plazo […] se entenderá denegada»quedando desplazado el Decreto 62/2006 en favor de la citada Ley. También ahora se produce tal enfrentamiento con las disposiciones de la LPMAR en cuanto al plazo y en lo que respecta a la exigibilidad de la licencia de apertura, puesto que el artículo 59.4 del Decreto 62/2006 añade que: «Otorgada la licencia ambiental y las demás que fueran pertinentes, no podrá comenzar a ejercerse la actividad ni funcionar la instalación hasta tanto se haya obtenido la licencia de apertura, a efectos ambientales».

A modo de ejemplo, una solicitud para la obtención de la licencia ambiental dirigida al Alcalde del Ayuntamiento donde radique la actividad o instalación, se resolverá, si no se encuentra dentro de los supuestos del artículo 9.2 d) LPMAR de declaración responsable de apertura (ex D.T.2ª LPMAR) en un plazo máximo de tres meses, y el silencio, en caso de no resolverse expresamente, será negativo (como establece el artículo 21 LPMAR) entendiéndose desestimada la solicitud, desplazando las disposiciones del Decreto 62/2006 en cuanto al plazo de resolución y de la Ley 10/2013 respecto del silencio producido, por contravenir lo dispuesto en la LPMAR, con la obligatoriedad de tramitar ahora conjuntamente la licencia ambiental y la correspondiente municipal de obras, en su caso.

Expuesto lo anterior, la nueva LPMAR debería haber concretado el esquema de tramitación de las licencias ambientales antes de dotar de transitoriedad al procedimiento establecido en el Decreto 62/2006, a la luz de las discrepancias normativas existentes. Sin perjuicio de desarrollo reglamentario posterior del procedimiento de concesión de las licencias ambientales, ha perdido el legislador riojano ahora la oportunidad de:

a) Simplificar y detallar el procedimiento de licencias ambientales, por la reviviscencia que hace del Título IV del Decreto, y de su Anexo V, debiendo esperar al desarrollo reglamentario de la LPMAR para conocer el listado de actividades que sustituirán a actual Anexo V, derogando expresamente el elenco de disposiciones que contradicen a las de la nueva Ley.

b) Dotar de mayor protección a las actividades e instalaciones sujetas a otros tipos de intervención administrativa, para las que hace una remisión en bloque a la Ley 21/2013, de 9 de diciembre, de evaluación ambiental (LEA).

c) Regular aquellas actividades que, por su escaso impacto o incidencia ambiental, quedarían sujetas a comunicación previa o declaración responsable.

d) Someter expresamente a evaluación ambiental estratégica aquellas figuras de planeamiento y ordenación territorial que con carácter general exime, en contra de las directivas europeas y de la propia LEA.

Al igual que ocurrió con la postura adoptada por la Administración pública riojana al presumir la oposición total y absoluta del Decreto 20/2009 a la LEA, conviniendo la «derogación» del primero desde el 12 de diciembre de 2014 (fecha de entrada en vigor de la LEA) y decidiendo aplicar ésta a todos los planes y programas cuya evaluación ambiental se iniciase a partir de esa fecha, ahora el legislativo provoca la vigencia de dos procedimientos administrativos para la intervención administrativa municipal lo que hace que la entrada en vigor de la LPMAR sea meramente instrumental por, como decíamos, ser una ley de remisión al cuerpo estatal y carente de aportaciones propias en lo referente a evaluación ambiental y autorización ambiental integrada, y haber quedado confusa la regulación de las licencias ambientales y escasa y dispersa la de los supuestos sujetos a declaración responsable.